La Política fiscal ante el impacto del cambio climático en Centroamérica
Centroamérica es una de las regiones más expuestas a fenómenos climáticos en el mundo. Sus sociedades y ecosistemas son particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático. Es una región afectada por sequías, lluvias intensas, ciclones y el fenómeno El Niño. Alberga bosques y ecosistemas de alta biodiversidad, los cuales no sólo enfrentan degradación y deforestación, sino los efectos de alzas en la temperatura y eventos extremos hidrometeorológicos. En la reciente investigación «El Cambio climático en Centroamérica. Impactos potenciales y opciones de política pública» publicada por la CEPAL se hace un resumen de los análisis y de las discusiones sobre opciones de políticas públicas generadas en el marco de la Iniciativa de la Economía del Cambio Climático en Centroamérica (ECC CA). Un trabajo en el que participó el Consejo de Ministros de Hacienda o Finanzas de Centroamérica y República Dominicana (COSEFIN) y otras instancias del SICA. A continuación se presenta el apartado de esta publicación referido a la política fiscal.
POLÍTICA FISCAL
La estimación inicial de la valuación económica del cambio climático en Centroamérica evidencia un impacto significativo para el conjunto de la economía y con una marcada diferencia dependiendo de la trayectoria de las emisiones globales, lo cual evidencia su pertinencia para la política económica y fiscal.
Esta estimación se basa en los impactos medibles de ciertos eventos extremos, en el sector agrícola, recursos hídricos y biodiversidad, por lo cual se pueden considerar como un costeo parcial e inicial. A partir del escenario macroeconómico base “sin cambio climático” se identifican los impactos en estos sectores y ámbitos según variables de temperatura y precipitación. La diferencia entre ambas trayectorias valuadas en unidades monetarias representan los costos asociados al impacto del cambio climático. La valuación de los costos en unidades monetarias permite estimar los cambios o reducciones de las trayectorias del PIB en el escenario base. En los estudios económicos del cambio climático se ha acordado utilizar el VPN del flujo acumulado del costo en un período, o sea su valor o porcentaje en función del PIB actual.
Los costos iniciales estimados para la región con A2 son crecientes a partir del corte de 2050 en la mayoría de los ámbitos y, en general, bastante elevados al finalizar el siglo. El estimado inicial del costo medido acumulado a 2100 con A2 a una tasa de descuento de 0,5%, es equivalente a 73 mil millones de dólares corrientes o 52 mil millones de dólares a precios de 2002, aproximadamente el 54% del PIB de la región en 2008 a VPN. (Con una tasa de descuento del 4%, el valor equivalente es de 9% del PIB regional de 2008 a VPN, evidenciando la importancia de cuál tasa se utiliza.) El costo acumulado estimado en el escenario B2 al 2100 equivaldría a 44 mil millones de dólares corrientes y a 31 mil millones a precios del 2002, aproximadamente 32% del PIB de 2008 a tasa de descuento 0,5% (con una tasa de descuento del 4% el valor equivalente sería de 6% del PIB regional de 2008 a VPN).
Las estimaciones indican que los costos son mayores con el escenario A2 que con él B2 y tienden a acelerase después del corte 2050, cuando los efectos de un mayor nivel de emisiones generará mayores aumentos de temperatura. En este sentido, un acuerdo internacional que estabilice y reduzca las emisiones globales contribuiría reducir el impacto. Las estimaciones son superiores que las hechas para países desarrollados en los escenarios B2 y A2. Confirman que los costos del cambio climático son heterogéneos, no lineales y crecientes en el tiempo y que el aumento continuo de la temperatura y los cambios de precipitación probablemente tendrán efectos negativos crecientes para el conjunto de las actividades económicas. Más aún, sugiere que habrá umbrales irreversibles donde los costos aumentarían más que proporcionalmente y que una administración efectiva del riesgo sería esencial en la respuesta a este fenómeno.
En la sumatoria de los costos iniciales no se incluyen los asociados al sector pecuario y el consumo de agua del sector industrial por las limitaciones sobre la medición de la relación entre cambio climático y la producción en estos sectores. Es importante reiterar que hay severas limitaciones a la valorización económica de la biodiversidad y aún no se determina la relación entre frecuencia de inundaciones, huracanes y tormentas y el cambio climático. Para estos eventos extremos se asume que un aumento de 5% en intensidad sería adecuado para B2 por suponer menores emisiones e impactos. Un aumento de 10% en la intensidad sería adecuado para A2. Los sectores aún no incluidos en esta valorización abarcan los servicios de salud, generación hidroeléctrica y consumo de energía, infraestructura, turismo, zonas marino-costeras, y los múltiples impactos indirectos en otros sectores tales como la industria y los servicios. Se requiere avanzar con una mayor evaluación del impacto en ecosistemas clave como los bosques, y en otros eventos extremos como la sequía. Entonces, los cálculos presentados representan una visión conservadora e inicial de los costos del impacto económico.
Es importante reiterar que las economías de Centroamérica han adoptado cambios estructurales y mostrado inestabilidades en su dinámica macroeconómica en las últimas dos décadas. Las características y condiciones de este patrón de crecimiento responden a un conjunto de factores de orígenes múltiples y de diversa índole, tanto económicos, sociales y políticos con especificidades nacionales. Estos factores se expresan en ocasiones en comportamientos volátiles de algunos agregados macroeconómicos o en proporciones más relevantes (por ejemplo inversión a PIB). Adicional al contexto macroeconómico, existe un alto nivel de incertidumbre sobre variables clave como las tecnológicas, los precios relativos de la energía, el consumo de agua y la biodiversidad. Por lo tanto, las estimaciones de costos de este apartado son sólo indicativas.
Aun con esta evidencia inicial, la política fiscal cobra gran relevancia dentro de las respuestas nacionales frente al cambio climático. Es urgente adoptar una política de sostenibilidad fiscal que tome en cuenta los impactos actuales de eventos extremos y los crecientes efectos del cambio climático y que genere un marco de incentivos para la transición hacia economías ambientalmente sostenibles y resilientes al riesgo climático.
Los fenómenos climáticos ya están afectando las finanzas públicas por diversas vías, como el aumento de las emergencias, los daños a la infraestructura y la inestabilidad de la producción agrícola y de electricidad por fuentes hídricas. También pueden aumentar las demandas de ampliación y ajuste de los servicios sociales y la relocalización de poblaciones y actividades económicas. Las poblaciones afectadas demandarían compensación por pérdidas, lo que probablemente recaerá sobre el Estado considerando el bajo nivel de aseguramiento en la región.
Esta lista no exhaustiva de las presiones del cambio climático sobre las finanzas públicas sugiere que el impacto económico debe ser visto como un pasivo contingente serio, que a largo plazo se tornará mucho menos “contingente”.
En términos económicos, el cambio climático es una externalidad global. El Reporte Stern lo calificó como la mayor falla de mercado que ha surgido en la historia de la humanidad ya que una gran parte de sus costos aún no se registran “a precio de mercado” (Stern, 2008). Como los mercados no puede solucionar estos problemas, se requiere una acción colectiva encabezada por el Estado, es decir, por el conjunto de instituciones públicas y espacios de toma de decisiones y acción de la sociedad. Es necesario adoptar medidas previsoras para reducir los efectos negativos de tal forma que la incidencia futura sea mínima, y crear mecanismos financieros y de aseguramiento, así como programas de estímulo fiscal para amortiguar el impacto en general y alinear los incentivos fiscales para transitar hacia una economía menos dañina al ambiente.
A pesar de los retos inmediatos de la sostenibilidad fiscal, los Ministerios de Finanzas o Hacienda de Centroamérica han empezado a prestar atención al cambio climático a nivel nacional, y en el ámbito regional por medio de su Consejo de Ministros de Hacienda o Finanzas de Centroamérica, Panamá y la República Dominicana (COSEFIN). La región ha adquirido experiencia en acciones de canje de deuda por financiamiento de programas de cambio climático, etiquetado de líneas presupuestarias para identificar inversión en adaptación, y está elaborando propuestas de fondos nacionales de cambio climático, mercados internos de bonos de carbono, requerimientos de cambio climático en planes sectoriales como parte del ejercicio presupuestal, esquemas de aseguramiento catastrófico y fondos para desastres e inversión en adaptación de la infraestructura.
En el marco de la ECC CA y otras iniciativas, funcionarios de la región se están capacitando en análisis econométrico relacionando el tema fiscal con el riesgo climático, sostenibilidad fiscal y análisis de subsidios, gasto e incentivos fiscales.
Es importante resaltar la iniciativa actual de los Ministros de COSEFIN de establecer un mecanismo de aseguramiento catastrófico para Centroamérica, en incorporar a sus países, según las necesidades de cada uno, a la Facilidad de Seguros Contra Riesgo Catastrófico del Caribe (CCRIFSPC, «The Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility», por sus siglas en inglés), mediante el asocio entre las dos regiones. Esto es un importantísimo avance en sí, y establece una pauta para motivar a los ministerios sectoriales a implementar medidas de gestión integral de riesgo y aseguramiento. En 2014 los Presidentes del SICA reconocieron la importancia de este esfuerzo.
En dos estrategias regionales aprobadas en los últimos años, la Estrategia Regional de Cambio Climático (ERCC) y la Política Centroamericana de Gestión Integral del Riesgo (PCGIR), se establecieron mandatos a los Ministerios de Hacienda o Finanzas de CARD, que han servido al COSEFIN para enmarcar su discusión regional sobre las alternativas de financiamiento externo, y para incorporar la gestión de riesgo en la inversión pública con evaluaciones económicas de dicho riesgo y mecanismos de protección financiera para la inversión subsidiaria y solidaria para grupos “no asegurables.” Estas discusiones han visibilizado la necesidad de un enfoque multisectorial y la necesidad de su abordamiento compartido (reunión Intersectorial con CEPREDENAC y UNISDR, 2015). En diciembre de 2011, además de una exhortar mayor cooperación y financiamiento a la comunidad internacional, los Presidentes se comprometieron a asignar -en la medida de lo posible recursos con enfoque de reducción de riesgo y adaptación al cambio climático para la rehabilitación y reconstrucción de la región.
